Добывающая промышленность обеспечивает значительную долю ВВП Казахстана и, соответственно, имеет колоссальное значение для экономического состояния страны. Наша страна является ведущим производителем углеводородов, драгоценных и цветных металлов, черных металлов, газа, урана, нефти и угля. Стоя у истоков своей независимости Казахстан сумел «вытянуть» свою экономику по большей части за счет добычи и экспорта своих энергетических ресурсов. Это не удивительно, ведь в недрах государства находятся самые крупные запасы нефти из всех стран Центральной Азии. В последние годы объем добычи нефти в сутки составляет около 1,8 миллиона баррелей. По официальным данным, более чем за 25 лет в Казахстане было добыто 86,2 миллиона тонн нефти. Данная тенденция продолжает быть нашей реальностью и спустя 30 лет с момента обретения Казахстаном своей независимости.
Столь значимая роль добывающей отрасли в развитии экономики Казахстана требует соответствующего надзора и прозрачности в данной сфере. Именно с этой целью в стране была начата реализация Инициативы по развитию прозрачности в добывающих отраслях промышленности (ИПДО). С необходимостью и актуальностью такого инструмента, как ИПДО, в Республике Казахстана спорить трудно, однако в экспертном сообществе возникают некоторые вопросы в части качества реализации данной инициативы Правительством Казахстана. Прежде чем разобраться, насколько эффективным и качественным было внедрение ИПДО в Казахстане за последние годы, стоит понять, почему же именно инициатива по развитию прозрачности так нужна в добывающей отрасли. Подробнее об этом читайте в материале корреспондента Toppress.kz.
Преимущества ИПДО для Казахстана
Инициатива по развитию прозрачности в добывающих отраслях промышленности (ИПДО) – это международный стандарт, который устанавливает процедуру прозрачности и правила. То есть, указывает, каким образом происходит публикация данных о доходах и расходах в сфере добывающей отрасли. С одной стороны берутся данные государственных органов, а с другой – данные от добывающих компаний. Чтобы понять, действительно ли все налоги и неналоговые платежи поступили в бюджет, независимая аудиторская компания сверяет эти данные. При отсутствии каких-либо нарушений расхождений между данными быть не должно. Таким образом, основным результатом такой инициативы является ежегодная публикация национального отчета по доходам в бюджет.
Внедрение ИПДО влечет за собой ряд преимуществ, а именно улучшение инвестиционного климата, поскольку поддержка Инициативы свидетельствует о готовности Правительства к большей прозрачности. Это, в свою очередь, делают страну привлекательной для иностранных инвесторов. Кроме того, подотчетность и прозрачность в добывающей отрасли способствуют экономической и политической стабильности государства.
По мнению общественного деятеля, активного члена сектора НПО, директора фонда «Институт Национальных И Международных Инициатив Развития» Светланы Ушаковой, внедрение ИПДО имеет большое значение не только для Правительства и государственного управления, но и для самих казахстанцев.
“В первую очередь это обусловлено тем, что общество получает достоверную и проверенную информацию о том, сколько мы, как государство, как народ, зарабатываем на добыче своих природных ресурсов. После этого у нас появляются основания для общественных дискуссий, обсуждений о распределении этих доходов, о том, как их тратить для развития экономики, социальной сферы и так далее. Вообще, стандарты ИПДО представляют в первую очередь выгоду для общественности, общества в целом, так как позволяют влиять на перераспределение доходов от добывающего сектора в целях общего развития страны, социальной сферы”, – сказала эксперт.
Исполнительный директор общественного объединения «Эхо», модератор диалоговой площадки ИПДО Мария Лобачева также поделилась своим мнением касательно преимуществ ИПДО для казахстанского общества.
«Очень много обсуждений происходит вокруг раскрытия данных касательно энергетического перехода, поскольку это серьёзный глобальный тренд. Недавно прошла конференция в Глазго, где страны, включая Казахстан, пришли к соглашению по ограничению и сокращению использования ископаемого топлива. На международном уровне идёт очень серьёзное обсуждение того, каким образом Инициатива прозрачности могла бы внести свой вклад в энергетический переход за счет раскрытия определенных данных. Например, если мы будем сокращать использование угля, который занимает в энергетике чуть ли не 70%, то при энергетическом нам нужно будет принимать серьёзные меры. Они, в свою очередь, повлияют на угольную промышленность, на людей, которые живут в регионах и отапливаются преимущественно за счёт угля. Мне кажется, что раскрытие соответствующих данных помогло бы показать не только экспертам, но и обычным людям, чего стоит ожидать в будущем для смягчения последствий такого перехода», – отметила она.
Положительные результаты при реализации ИПДО в Казахстане
- В 2005 году Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев инициировал присоединение Казахстана к ИПДО. За годы реализации Инициативы Казахстан во многом преуспел. Так, например, Правительство Республики Казахстан приняло на себя обязательства работать с общественными организациями и компаниями по внедрению ИПДО, подписав Меморандум о взаимопонимании (далее МОВ) между Правительством Республики Казахстан, группой депутатов Парламента Республики Казахстан, компаниями добывающей отрасли промышленности и неправительственными организациями. На основании Меморандума о взаимопонимании для организации и осуществления процесса внедрения ИПДО в Казахстане в соответствии с международными критериями ИПДО был создан Национальный совет заинтересованных сторон (НСЗС). От имени Правительства, ответственность за управление и продвижение процесса ИПДО была возложена на подразделение в Министерстве энергетики и минеральных ресурсов.
- Кроме того, 14 апреля 2005 года, Правительством была создана межведомственная Рабочая группа ИПДО при Министерстве энергетики и минеральных ресурсов (МЭМР), перед которой стояла задача подготовить рекомендации для внедрения ИПДО в Казахстане.
- Правительство обеспечило участие всех соответствующих компаний и государственных организаций в отчетности. При подготовке к вступлению Казахстана в процесс ИПДО Правительством были внесены в существующий закон «О недропользовании», согласно которым новые договоры об извлечении из недр земли коммерческих минералов обязывали заявителей до подписания контракта присоединиться к МоВ 2005 г. в отношении реализации ИПДО в Казахстане. Эти поправки также обязали держателей лицензий на углеводороды ежегодно отчитываться Правительству о своих платежах, подтвержденных аудитом в соответствии с требованиями процесса ИПДО. Впоследствии с принятием измененного закона «О недрах и недропользовании», принятого как Закон РК от 24 июня 2010 года №291, помимо других изменений было введено требование обязательной отчетности для компаний с лицензиями на недра, а также интегрированы основные аспекты внедрения ИПДО. Фактически, закон О недропользовании сместил ИПДО с добровольной основы на обязательную.
По мнению директора фонда «Институт Национальных И Международных Инициатив Развития» Светланы Ушаковой, положительных результатов у Казахстана в этом вопросе достаточно много.
«Я отмечу наверное самые основные с моей точки зрения:
- Общественность добилась того, что уже несколько лет (начиная с 2012 года) все отчеты публикуются в дезагрегированном виде (отдельно по каждой компании и по каждому платежу). То есть, мы можем посмотреть каждый отдельный платеж по каждой отдельной компании. С этим связано и второе достижение.
- На сегодняшний день публикуются все данные о социально-инфраструктурных проектах или, как их еще называют, социальных инвестициях. То есть, это неналоговые обязательные платежи, которые поступают в местный бюджет и остаются в регионе, где компания ведет свою добычу. Также они имеют целевое использование – они должны быть направлены на реализацию этих самых социально-инфраструктурных проектов. Компании выплачивают достаточно серьезные суммы, и эти данные также можно посмотреть в отчете, – резюмировала Ушакова.
Одним из позитивных примеров участия общественности можно назвать деятельность НСЗС (Национальный совет заинтересованных сторон) по ИПДО. В Казахстане он состоит из представителей государственных органов исполнительной власти, депутатов Мажилиса, добывающих компаний и общественности. Все стороны представлены равным количеством, имеют равные голоса, а решение принимается консенсусом. Благодаря этому граждане имеют возможность участвовать в обсуждении ИПДО и продвигать интересы общественности.
“Можно назвать это наилучшей практикой во взаимодействии между государством, бизнесом (в лице добывающих компаний) и общественными организациями, потому что здесь предусмотрено обеспечение равного участия в процессе принятия решений в рамках этого национального совета. А решения национального совета являются обязательными для всех трех сторон. Решения в национальном совете заинтересованных сторон в Республике Казахстан принимаются консенсусом, что обеспечивает согласованное решение”, – добавила спикер.
Факторы, снижающие эффективность реализации ИПДО в Казахстане
Однако здесь, помимо положительных показателей, существует и ряд спорных моментов, которые, по мнению экспертов, Казахстану стоит внимательно изучить и доработать.
Директор фонда «Институт Национальных и Международных Инициатив Развития» Светлана Ушакова выразила свою обеспокоенность относительно формальности вовлечения общественности в обсуждение реализации ИПДО.
Существует специальная рекомендация от Правительства, согласно которой акиматы обязаны ежегодно проводить общественные дискуссии и обсуждения различных проектов в рамках Инициативы. Однако такие дискуссии проходят формально, либо вовсе не влекут за собой реального участия общественности, – добавила Ушакова.
По ее мнению, здесь важно не только выполнение обязательств со стороны государственных органов, но и активная деятельность, агитация со стороны лидеров общественного мнения, общественных организаций и других заинтересованных сторон.
Кроме того, по словам Марии Лобачевой, в 2019 году произошла реструктуризация профильного министерства, в результате чего Комитет геологии, который отвечал за реализацию ИПДО в Казахстане и на базе которого был создан Казахстанский секретариат ИПДО, был отнесен к Министерству экологии, геологии и природных ресурсов. В то время, как Министерство индустрии и инфраструктурного развития продолжает быть уполномоченным ведомством по ИПДО.
Это изменение структуры привело к тому, что опытные работники Секретариата ИПДО ушли в Минэкологии, а в Мининдустрии пришли новые работники. Но наша реформа по сокращению чиновников привела к тому, что на одного работника приходится достаточно большой объем работы и, насколько я понимаю, в МИИР началась большая текучка кадров, – сообщила эксперт.
Таким образом, по ее словам, с 2019 года многосторонняя группа заинтересованных сторон фактически не возобновила свою работу в прежнем режиме. Сообщается, что встречи сторон были, но их количества было недостаточно для принятия соответствующих мер и дополнительных нормативно-правовых актов.
По стандарту ИПДО страна проходит валидацию, то есть оценку на соответствие стандартам. Последняя валидация началась в 2019 году, а закончилась в апреле 2020 года. По итогам оценки, Казахстану рекомендовали принять несколько исправительных мер. Правительство должно было предпринять дополнительные действия, чтобы соответствовать стандарту. Однако эти дополнительные меры не предпринимаются в силу отсутствия упорядоченной работы многосторонней группы заинтересованных сторон, – подчеркнула исполнительный директор общественного объединения «Эхо».
На сегодняшний день общественники встревожены этим фактом, поскольку до следующей валидации осталось не так много времени, и у экспертов закрадываются сомнения в том, что вся необходимая информация будет раскрыта в полной мере.
Вывод
Таким образом, если смотреть глобально, то Казахстан предпринял уверенные шаги в реализации ИПДО, однако в последнее время данная динамика заметно снизилась. Если учесть, что прогресс Казахстана непрерывно оценивается, а стандарт регулярно обновляется, появляются дополнительные требования, то перед нами стоят реальные риски непрохождения предстоящей валидации. На фоне этого представители общественных организаций несколько встревожены. С одной стороны это может послужить сигналом для Правительства и стимулирует его заниматься внедрением ИПДО более активно. Но с другой стороны непрохождение валидации может привести к целому ряду нежелательных последствий.
Можно сделать вывод, что ИПДО в Казахстане реализована эффективно, но только согласно отдельным показателям. В остальных же аспектах всем заинтересованным сторонам стоит уделить пристальное внимание проблемным вопросам.
