О будущих реформах, Институте парламентаризма и законодательных коллизиях редакция Toppress.kz беседует с директором Института парламентаризма при УДП РК Мансурханом Махамбетовым.
Разговор получился честным и довольно острым. И начался он с главного вопроса:
– Президент озвучил свою позицию: государственная власть должна служить интересам всего гражданского общества, а не отдельных олигархических групп. Расскажите, пожалуйста, как это будет работать на деле?
– В этом суть проводимых конституционных реформ, которые кардинально меняют формат взаимодействия государства и общества. И этому же должны способствовать изменения в деятельности Парламента, укрепляющие его роль в успешной реализации концепции «слышащего государства».
Конституционные реформы направлены, прежде всего, на повышение эффективности модели государственного управления, а развитие парламентаризма на то, чтобы дать импульс полноценной реализации конституционных ценностей. Центром правового регулирования, как известно, является человек, его права и свободы, его жизнь. Я бы даже сказал – его качественная жизнь.
– По Конституции Парламент страны является высшим представительным органом, осуществляющим законодательную власть в Республике. Представительство – это выражение воли большинства, поэтому Парламент априори должен работать на консолидацию общества, учитывая при этом интересы каждого региона. Разве не так?
– Да, так. Ведь государственная власть в республике осуществляется на основе Конституции и в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, а также их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Вы знаете, что наша страна обладает огромной по своим размерам территорией. Областные центры находятся на большом расстоянии и от центра, и друг от друга. А основа эффективности государственного управления – учет интересов каждого региона. И здесь значительна роль региональных депутатов и их активной позиции.
Именно поэтому развитие системы парламентаризма в Казахстане направлено на усиление роли Парламента и, прежде всего, Мажилиса – через внедрение смешанной пропорционально-мажоритарной модели выборов и установления парламентского контроля за качеством исполнения республиканского бюджета. По факту конституционной реформы четче становится и ответственность депутатов. Ведь они будут представлять все регионы Казахстана и будут ответственны непосредственно перед гражданами, отдавшими за них свои голоса. Само усиление ответственности достигается через довольно простую систему отзыва депутатов избирателями.
Зона же ответственности Палат Парламента выглядит следующим образом: основная ответственность за принятие законов переносится на Мажилис, а Сенат становится Палатой, их одобряющей. При этом сохраняется их самостоятельность в законодательном процессе.
Уверен, что предложенная Главой государства парламентская модель по-новому выстроит деятельность главного представительного органа страны, а мажоритарная система выборов позволит сформировать сильные связи кандидата с его избирателями.
– Откуда возьмутся сильные, независимые депутаты Мажилиса?
– Во-первых, выборы должны быть честными. Это ключевой фактор. Без этого никаких достижений и реформ не случится.
На мой взгляд, одним из факторов, обеспечивающих честность выборов, является соразмерная ответственность за воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав и незаконное вмешательство в работу избирательных комиссий.
В настоящее время уголовным законодательством указанные деяния отнесены к проступкам, а не к преступлениям, т.е. за их совершение не может быть назначено наказание в виде лишения свободы.
Так, по ч.ч. 1 и 1-1 ст.150 Уголовного кодекса предусмотрена уголовная ответственность в виде штрафа в размере до ста месячных расчетных показателей, либо привлечение к общественным работам на срок до ста двадцати часов.
А указанные деяния, соединенные с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения, совершенные лицом с использованием своего должностного или служебного положения, или совершенные группой лиц по предварительному сговору, или преступной группой, отнесены лишь к преступлениям средней тяжести. Наказание предусмотрено до 4 лет лишения свободы.
С учетом общественной опасности отмеченных деяний, а это, в первую очередь, подрыв доверия граждан, общества к институтам государственной власти, специалисты нашего Института считают, что необходимо ужесточить наказание и отнести их к преступлениям категории тяжких.
Во-вторых, сами избиратели должны подходить к своему выбору более ответственно и избирать своих депутатов по уровню компетентности, знаниям, умениям, настойчивости в решении проблемных вопросов.
Если выборы депутатов будут честными и объективными и появятся грамотные парламентарии, которые будут душой болеть за свой край, это автоматически повлияет на ответственность акима и качество его работы. Более качественным станет и распределение бюджетных средств. Где нужна новая школа, где отремонтировать больницу, улучшить инфраструктурное благоустройство – все будет обсуждаться сообща.
Вы знаете, что и кандидатуру акима области из двух предложенных Главой государства, теперь тоже будет выбирать и согласовывать маслихат.
Хотел бы также отметить, что реформа системы парламентаризма напрямую связана с формированием сильной системы местного самоуправления. Во многих странах мира местное самоуправление при прямом финансировании эффективно решает вопросы развития и благоустройства своих территорий.
Сильная система местного самоуправления – основа для укрепления активной гражданской позиции и прямого участия граждан в улучшении качества своей жизни.
После январских событий стало совершенно очевидным, что наша страна для таких реформ созрела. Общество созрело. Нельзя сравнивать сегодняшнее состояние общества с тем, что было 5 лет назад. И даже с тем, что было два года назад! Казахстанское общество стало более политизировано, наши люди все активнее интересуются государственным управлением. Повторить пройденное – когда богатела совершенно небольшая группа людей, а большая часть населения просто выживала – народ уже никому не позволит.
Создание Высшей аудиторской палаты и Конституционного суда добавит новой парламентской системе устойчивости, эффективности. И это придаст импульс всем демократическим процессам в обществе.
– Почему важно провести президентские выборы уже после Конституционной реформы?
– Очевидно, что это подтверждение серьезности намерений Главы государства в проведении реформ, которые приведут наше государство к укреплению, а народ к благосостоянию. Касым-Жомарт Кемелевич не делает для себя исключения. Он намерен работать в тех же условиях, в которых будут работать и все последующие президенты. 7 лет – достаточный срок, чтобы проявить себя и осуществить задуманное.
– Расскажите, пожалуйста, какова система взаимодействия Института парламентаризма с Парламентом страны. В каких случаях Институт привлекают к подготовке и разработке нормативно-законотворческой базы?
– Институт парламентаризма создан для повышения качества законотворческой работы и содействия депутатскому корпусу в этом вопросе. Существуют правила взаимодействия Института парламентаризма с Парламентом РК, согласно которым мы и работаем.
Основных направлений сотрудничества четыре.
Во-первых, мы готовим независимые аналитические справки по всем поступающим на рассмотрение депутатского корпуса законопроектам на предмет наличия рисков. Только не путайте, пожалуйста, с экспертизой законопроектов! В соответствии с Законом о правовых актах, все законопроекты, поступающие на рассмотрение в Мажилис Парламента страны, проходят научную, лингвистическую и антикоррупционную экспертизы. И только после этого мы даем свое аналитическое заключение по рискам.
Во-вторых, помогаем депутатскому корпусу разрабатывать инициативные законопроекты, для чего в рамках поставленной задачи готовим анализ существующей законодательной базы.
Анализ – это третье направление.
Мы также участвуем в изучении жалоб и заявлений, которые поступают в общественную приемную, созданную при Мажилисе, и смотрим, какая законодательная база вызывает недовольство граждан и бизнеса и по какой причине.
В Институте действуют 7 отраслевых отделов: уголовного, административно-процессуального права, изучения международного опыта, экологии, природопользования и сельского хозяйства, конституционных реформ, по блоку социальных вопросов, по бюджету и вопросам финансирования.
Однако, основная составляющая работы Института – это, все-таки, анализ действующего законодательства. Он проводится, чтобы выявить существующие пробелы, коллизии, противоречия. Это очень важная работа, которая направлена на чистоту правового поля страны.
– Депутаты Парламента обладают конституционным правом законодательной инициативы. Сколько законопроектов было инициировано депутатами действующего Парламента и отработано совместно с Институтом в текущем году?
– В этом году совместными усилиями разработаны 34 законопроекта. 4 из них уже подписаны Президентом, вступили в силу и пополнили законодательную базу страны, 11 – находятся на рассмотрении в Мажилисе Парламента. Заключения Правительства страны ждут еще 11 законопроектов, причем 10 из них уже получили одобрение Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. На согласовании в профильных комитетах палат Парламента находятся 13 законопроектов.
Кроме того, еще 8 законопроектов находятся в стадии разработки и концептуального обсуждения с народными избранниками – их инициаторами.
– Как часто при анализе встречается негативная практика?
– Встречается. Для ее выявления мы и работаем. Что такое негативная практика? Это когда нарушаются права одного из участников процесса или процедуры. Порой определяются законодательные пробелы, которые требуют устранения. С начала этого года специалисты Института провели анализ действующего законодательства по 36 направлениям.
Бывает, при анализе встречаются законодательные нормы, в которых коррупционная составляющая не очевидна, но выявляется, когда начинаешь изучать практику правоприменения закона.
– Законопроект, поступивший на рассмотрение в Парламент, может измениться в ходе его рассмотрения депутатами. И даже может значительно отличаться от первоначальной версии, которая прошла все экспертизы. Не кажется ли Вам, что экспертная оценка требуется и на финальной стадии работы над законопроектом?
– Согласен, существующий регламент работы над законопроектами требует доработки. Основная законотворческая работа начинается именно в Парламенте: депутаты вносят в законопроекты поправки, принимают новые нормы. И эти моменты остаются вне поля экспертизы, хотя могут существенно менять начальную версию законопроекта.
Юристы нашего Института внесли предложение о том, что экспертизу законопроекта, и, прежде всего, антикоррупционную экспертную оценку, необходимо проводить накануне его выхода из стен Парламента. Перед тем, как одобренный закон отправится на подпись Главе государства. В ином случае, проведение антикоррупционной экспертизы нивелируется, хотя на ее проведение тратятся деньги. Это концептуальный вопрос. Сейчас этот момент всесторонне изучается, потому что требует взвешенного подхода.
– Расскажите, пожалуйста, о других важных инициативах, исходящих от Института парламентаризма.
– Следующий важный момент касается проведения анализа, как основы законодательной работы в целом, а не только в рамках отработки законодательных инициатив депутатов. Я убежден, что разрабатывать законопроекты недопустимо без проведения качественного всестороннего анализа текущей правоприменительной практики и ситуации в целом. Это приведет к слабому закону и ничего, кроме недовольства людей, мы не получим.
Немногим более года назад был принят новый Административный процедурно-процессуальный Кодекс РК, который регулирует споры в сфере публично-правовых отношений (когда одной из сторон в споре выступает госорган – авт.). Вопрос очень чувствительный для общества. В случае законодательных коллизий страдают права человека.
Правительством запущена единая информационная система, которую в рамках нового Кодекса используют все министерства и ведомства страны. И мы считаем, что допуск к этой системе должны иметь также народные избранники, которые представляют интересы своих избирателей. Закон совершенно новый, поэтому правоприменительная практика требует самого тщательного мониторинга, анализа и общественного контроля. Так общество сможет ограничить интересы монополистов и олигополий. И только в этом случае будет до конца реализовано право законодательной инициативы депутатов, законопроекты будут качественными, с учетом интересов большинства населения.
Экспертам Института парламентаризма, которые проводят анализ законодательства, также важно иметь доступ к зарегистрированным жалобам. Нам, как юристам, важно понять исходную точку жалобы.
– Расскажите, пожалуйста, о самых значимых пробелах казахстанского законодательства, которые попали в зону внимания специалистов вашего Института.
– Вот один пример. В 2020 году из статьи «кража» УК РК в отдельную статью было выделено «скотокрадство». Была усилена ответственность за это преступление против собственности – скотокрадство отнесено к категории тяжких и особо тяжких преступлений.
Однако при работе над статьей, был упущен один существенный момент – возврат украденного пострадавшему владельцу.
Статья 48 Уголовного Кодекса допускает конфискацию имущества у преступника только в двух случаях: когда похищенное имущество непосредственно обнаружено у лица, совершившего преступление, либо, когда имущество преступника приобретено за счет похищенных средств. Конфискация, при этом, проводится в пользу государства. И по статье «скотокрадство» сработала та же схема: найденное похищенное имущество конфискуется в пользу государства.
– Получается, что преступник найден и наказан, а потерпевший все равно в убытке, так как его четвероногое имущество возвращается не ему, а отходит в пользу государства?
– К сожалению, на текущий момент, ситуация именно такая. При этом, вопрос защиты частной собственности очень важен для страны, которая строит рыночную экономику.
В Казахстане частная собственность гарантируется Конституцией и гарантом неприкосновенности выступает лично Президент страны. Законодательная же коллизия идет вразрез этой норме.
Пример скотокрадства, который я привел, просто один из самых наглядных.
– Да уж, ситуация…. Справедливость восторжествовала, государству прибыль, а возмещение ущерба потерпевшему может растянуться на много лет, в зависимости от того, сколько вор сможет заработать в местах лишения свободы.
– Возмещение ущерба – вопрос отдельного судопроизводства. Если суд удовлетворит иск, потерпевший будет получать какие-то выплаты, если нет – то, нет.
Неполное восстановление прав потерпевшего сказывается и на инвестиционном климате. Страдает бизнес. Ведь к преступлениям против собственности относится и мошенничество, и рейдерство, и немало других преступных действий. Имущество, конфискованное у нарушителей закона по этим статьям, также поступает в государственную казну.
Мы, как эксперты, предлагаем концептуально изменить подход в возмещении ущерба по преступлениям, совершенным против собственности: чтобы органы уголовного преследования, а также суд, решали, прежде всего, вопрос о возмещении ущерба, а все, что останется, перечислялось бы в пользу государства в виде конфискации.
Я еще раз повторюсь: сегодня этот вопрос является серьезным барьером притоку инвестиций. Инвестор, который собирается вложить деньги в бизнес на территории нашего государства, первым делом смотрит правовые вопросы защиты своей собственности.
– Как вообще так получилось, что вопрос возмещения ущерба собственнику имущества оказался вне поля зрения юристов при разработке законодательства?
– Одной из причин данного обстоятельства является то, что современная уголовно-правовая политика все еще находится под влиянием уголовной политики советской эпохи. Во время плановой экономики практически не существовало другой формы собственности, кроме как государственной, личная же собственность рассматривалась формально и её масштабы были не так достаточны.
В рамках данной системы ключевым направлением всей правовой политики была именно защита социалистической собственности и соответственно дополнительная мера наказания – конфискация имущества – была оправданной.
За последние десятилетия Казахстан взял курс на развитие рыночной экономики и формирование правового государства.
– Расскажите, пожалуйста, о коллективе Института. Какие специалисты работают? Какой опыт имеют?
– Наш Институт образован в декабре 2020 года постановлением Правительства, в целях дальнейшего совершенствования парламентаризма и усиления представительной и законодательной роли Парламента. Я руковожу Институтом парламентаризма с момента его создания и собирал специалистов, которые сегодня здесь работают. Коллектив Института до сих пор находится в процессе формирования. По штатному расписанию у нас 60 единиц, реально пока чуть более 40 специалистов. Есть ученые, кандидаты и доктора наук, есть юристы-практики с большим опытом работы по своему направлению и хорошими теоретическими знаниями. При отборе специалистов, акцент делаем именно на такой набор компетенций.
Для выполнения поставленных задач нам, прежде всего, нужны высокопрофессиональные юристы с практическим опытом работы. Идеальный вариант – ученые с большой практикой, но такие специалисты, честно признаюсь, – большая редкость. И мы таким специалистам всегда рады.
