Конституционные реформы, либерализация выборного законодательства, прямые выборы акимов и внедрение цифровых платформ для диалога с гражданами — все эти шаги не только усилили политические институты, но и вовлекли общество в процесс управления страной. Как за три года реформ в Казахстане изменился баланс власти, что означает отказ президента Токаева от персонализма во власти, какое значение в условиях реформ имеет идея «Закона и Порядка» и как цифровые платформы делают власть ближе к народу – в интервью с политологом, научным сотрудником Института социально-политических исследований НАО «Торайгыров Университет» Борисом Поломарчуком.
Новые политические практики в Казахстане
– Борис Викторович, по Вашему мнению, как конституционная реформа 2022 года перезагрузила политическую систему? Какие изменения оказались наиболее принципиальными?
– Конституционная реформа 2022 года в Казахстане стала важной вехой в процессе политической трансформации и модернизации страны.
Думаю, уже в новых учебниках по истории она будет включена как один из важнейших этапов развития государства. Во многом она была направлена на переход от суперпрезидентской формы правления к более сбалансированной системе с усилением роли Парламента, гражданского общества, различных институтов местного самоуправления.
Если рассматривать наиболее яркие моменты, во-первых, это отказ от суперпрезидентской модели. Это было принципиальное изменение, на которое пошел Президент и которое включало в себя несколько важных моментов: запрет на членство Президента в любой политической партии, запрет на государственные должности для родственников Президента и ограничение президентского мандата одним семилетним сроком без права переизбрания. В целом, эти реформы способствовали снижению централизации власти и стали важным шагом к более сбалансированной модели управления.
Второй момент — это усиление роли Парламента. Реформа изменила порядок формирования Мажилиса и Сената. Мажилис теперь у нас избирается по смешанной избирательной системе, то есть 70% избирается по партийным спискам, 30% – по одномандатным округам. Существенно упростилась регистрация и создание новых политических партий. У избранных депутатов расширились законодательные инициативы, и это, по замыслу законодателей, увеличило представительность и конкуренцию в Парламенте, открыло больше возможностей для региональных и независимых кандидатов, появились самовыдвиженцы не только от партий. Парламент стал намного конкурентоспособнее.
Можно отметить расширение прав участия граждан в политической жизни страны. Был переформатирован конституционный совет, он теперь получил статус Конституционного суда, к которому напрямую обращаются все граждане, а не только определенная часть высшего руководства страны. Укреплены институты омбудсменов и местного самоуправления, сейчас проводятся выборы акимов сельских округов, акимов районов, впереди будут выбираться акимы городов. Внесены существенные изменения, которые способствовали усилению общественного контроля, включая упрощение процедуры проведения мирных собраний, появление общественных советов.
Важным символическим шагом, который был прописан в Конституции, стал «демонтаж» культа личности первого президента. Нисколько не умаляя его заслуги, и президент Касым-Жомарт Токаев много раз об этом говорил, тем не менее из Конституции были исключены упоминания о статусе «елбасы», лидера нации. Я считаю, что это важный шаг, который отражает современный отказ от персоналистской модели власти и делает акцент больше на институциональном развитии.
Хотя реализация изменений в Конституции требует определенного времени и системной работы, уже сегодня можно говорить о формировании новых казахстанских политических практик и о постепенном переходе к более открытой и конкурентной политической системе.
– Политические реформы Касым-Жомарта Токаева базируются на формуле «сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство». Что Вы можете сказать об изменениях в балансе власти за три года?
– За три года эта формула «сильный Президент – влиятельный Парламент – подотчетное Правительство» стала концептуальной основой проводимых политических реформ.
Что касается Президента – он сильный Президент, но без абсолютной власти. Президент в рамках этой концепции остается сильной фигурой, гарантом стабильности, проводником реформ, но с ограниченными личными возможностями по влиянию на власть и бизнес-структуры. Это шаг к институционализации власти.
Влиятельный Парламент — это переход от символической роли Парламента к его реальной роли. Смешанная избирательная система вдохнула новую жизнь в Парламент: появились самовыдвиженцы, реальные представители от регионов, в то же время сохраняется партийная представительность. И партий стало больше, как минимум две новые партии. В Парламенте у нас сейчас тоже представительство партий довольно большое – «Аманат», «Акжол», «Ауыл», ОСДП, «Республика», Народная партия Казахстана. Шесть партий из семи представлены в Парламенте, это имеет большой практический эффект: Парламент стал более представительным, в нем появились независимые оппозиционные голоса и условия для политической конкуренции, разнообразия мнений.
Подотчетное Правительство – здесь был сделан новый акцент на ответственности. Напомню, что после январских событий 2022 года Президент раскритиковал Правительство в том, что оно в принципе не готово, не хочет и, возможно, даже не умеет брать на себя ответственность по важным вопросам, которые требуют незамедлительного решения. Так вот эта концепция как раз-таки ставит акцент на ответственности Правительства, чтобы оно было действительно важным игроком.
Что здесь было сделано? Были введены парламентские слушания, регулярные отчеты Правительства перед Мажилисом, повысилась роль Высшей аудиторской палаты и других надзорных органов, которые сейчас очень активно следят за тем, как работают госпрограммы, куда тратятся бюджетные деньги и т.д. Появилась возможность парламентского вотума недоверия всему Правительству, и в целом Президент сейчас передал право выдвижения кандидатуры премьер-министра победившей партии большинства: только после того, как они выдвигают кандидатуру, Президент соглашается или не соглашается с ней. Это тоже небольшой, но все-таки механизм усиления Парламента. Правительство стало более открытым и подотчетным, особенно в условиях общественного давления – социальных медиа и традиционных медиа.
Таким образом, баланс власти сместился, можно сказать, от монополии к более гибкой системе с разделением и взаимным контролем, хотя реальное укрепление новых институтов не произошло в одночасье, процесс продолжается. Политические традиции новых взаимоотношений требуют времени, дальнейшей демократизации, и, думаю, в ближайшем будущем мы все-таки увидим плоды этой реформы и смену баланса власти.
Государственные институты важнее, чем фигура лидера
– Ограничение президентского срока одним семилетним сроком без права переизбрания — как этот шаг отражает видение Президента Токаева о реформировании политической системы и насколько он изменил восприятие власти в обществе?
– На мой взгляд, этот шаг отражает несколько ключевых принципов, которые лежат в подходе нашего Президента к реформированию всей политической системы.
Во-первых, как я уже говорил, это отказ от персонализма. Ранее казахстанская система строилась вокруг личности главы государства, и это было оправдано на заре независимости, когда нужна была сильная президентская власть.
Но по окончании 30-летнего независимого развития Президент Токаев сознательно дистанцируется от культа личности и стремится подчеркнуть, что государственные институты гораздо важнее, чем непосредственно фигура лидера. То есть неважно, кто руководит страной, важно, что он будет руководить в соответствии с должностными полномочиями, обязанностями, правами и законами, которые присущи этой стране и этой должности.
Второй момент и принцип — это превентивный механизм против авторитарной консолидации. Семилетний срок переизбрания в принципе должен будет исключать «приросшего к власти» президента. Он создает четкую систему с четкими временными рамками, которая ограничивает возможность концентрации власти в одних руках на длительный срок.
И третий принцип – это ответственность и эффективность, так как, на мой взгляд, ограниченный срок заставляет президента сконцентрироваться на каких-то конкретных результатах в течение одного мандата, то есть он понимает, что у него есть 7 лет, за которые он должен что-то сделать, если выразиться пафосно, войти в историю своими исключительными достижениями в области государственного управления. И президент уже не задумывается о вопросах политического выживания или переизбрания, это создаёт определенную мотивацию для краткосрочной эффективности и долгосрочного видения.
Как это повлияло на общество? Во-первых, повысилось доверие у общества, которое восприняло эту реформу как сигнал искренности политических намерений Касым-Жомарта Токаева и готовности обновить политическую культуру и всю систему. Это было особенно важно видеть и чувствовать после долгих лет доминирование одной фигуры в политике всей страны.
Второй момент — это укрепление легитимности. В современных условиях запросов на перемены после январских событий 2022 года отказ от многократного переизбрания существенно повлиял на легитимность власти через отказ от авторитарных механизмов.
Третий момент — это формирование новой политической нормы. Таким своим решением Касым-Жомарт Токаев может стать прецедентом для будущих лидеров, и нормы, которая укрепит принцип сменяемости власти как одного из столпов нашей казахстанской демократии.
Реформа о выборности акимов как шаг к справедливости и диалогу с властью
– Как Вы оцениваете первые результаты реформы, касающейся выборности акимов? Действительно ли прямые выборы сделали акимов более ответственными перед гражданами?
– Реформа с введением прямых выборов сельских акимов в Казахстане стала одним из ключевых и значимых элементов политической трансформации последних лет. Президент заявлял, что это будет, и это было сделано. Целью он ставил как раз-таки повышение ответственности и подотчетности местной власти перед населением и, конечно же, усиление элементов настоящего активного местного самоуправления.
Что у нас изменилось? С 2021 года в Казахстане были введены прямые выборы акимов сельских округов. Сейчас во всех сельских округах уже новые акимы. Выборы проходят на альтернативной основе, есть кандидаты от партии, есть кандидаты–самовыдвиженцы. Непосредственно граждане теперь имеют возможность влиять на формирование местной власти. Уже есть результаты: в регионах, где прошли выборы, наблюдалась довольно высокая явка – порядка 70% в отдельных регионах и округах, что говорит о вовлеченности граждан в этот процесс. Видно, что население воспринимает эту реформу как шаг к справедливости и диалогу с властью.
Во-вторых, избранные акимы, особенно самовыдвиженцы, заметно чаще инициируют встречи с населением, публикуют отчеты, проявляют инициативу в решении каких-то локальных проблем – от инфраструктуры до социальных вопросов. Налицо их стремление сохранить поддержку избирателей, особенно на фоне ожидания следующего переизбрания или роста политической карьеры. В ряде округов мы видим, что наблюдается активная конкуренция между кандидатами, в том числе между представителями разных партий, независимыми участниками. Это все создает живую политическую среду на местах.
Есть определенные вызовы и ограничения в этом процессе: у избранных акимов сохраняется некоторая ограниченность в полномочиях, несмотря на их избираемость народом. Сельские акимы по-прежнему довольно сильно зависят от районных и областных акиматов, особенно в вопросах формирования бюджета и финансирования. Это, конечно, сужает возможности. Но сейчас готовятся новые проекты, где дополнительные налоговые поступления будут передаваться на местный уровень, что должно усилить их самостоятельность. У некоторых избранных акимов нет политического опыта, они не имеют необходимого административного или управленческого опыта, что в некоторых случаях сказывается на качестве управления. Но опять же – это приходящее.
Прямые выборы акимов – важный шаг к подотчетности и демократизации власти на местах. Эта реформа создала правильное направление, но ее эффективность, безусловно, зависит от дальнейшего ее углубления.
Гражданин уже не просто пассивный наблюдатель
– Как реформы расширили возможности граждан участвовать в принятии решений?
– Прямые выборы акимов сельских округов, возвращение смешанной избирательной системы в Мажилис, возвращение мажоритарной системы в городские и районные маслихаты, возвращение смешанной избирательной системы в областные маслихаты – это расширение возможности участия граждан в принятии решений. Все это позволило гражданам голосовать не только за партии, но и за конкретных кандидатов на одномандатных округах.
Появились общественные советы, статус которых закреплен законодательно. Советы действуют при госорганах, рассматривают общественно-значимые вопросы, создают платформы для общественных слушаний, публичных обсуждений, проектов, бюджетов и так далее. Здесь участие граждан тоже повысилось.
Развиваются цифровые диалоговые платформы – онлайн-сервисы для подачи обращений и жалоб «eOtinish», «ePetition», «Открытый акимат», «Открытое правительство», «Открытое НПА». Это помогает людям знакомиться с новыми проектами законов и сообщать о насущных проблемах. Внедряется программа «Бюджет народного участия», когда граждане сами выбирают, на что потратить бюджетные деньги, условно говоря, где и какую детскую площадку построить.
По сути, реформы значительно расширили инструменты и форматы участия граждан в управлении страной – от выборов и общественных советов до цифровых платформ и бюджетного планирования. Это стало основой для формирования более открытого диалогового государства, где власть становится ближе к гражданину, а сам гражданин – это уже не просто пассивный наблюдатель, а активный участник в политической жизни страны.
– Вы уже упомянули об инструментах «Слышащего государства» как платформы «eOtinish» и «ePetition». Есть ли у нас примеры, когда через них были инициированы значимые изменения?
– «eOtinish» – платформа для подачи заявлений и жалоб, «ePetition» – платформа для подачи петиций. Это важные инструменты «слышащего государства» с элементами цифровизации во взаимодействии между гражданами и государством. Их задача – сделать власть более открытой, подотчетной, чувствительной к запросам общества. В целом, они отражают курс на инклюзивное диалоговое управление, который сейчас в тренде во всем мире.
Что касается платформы «eOtinish» – отличное нововведение, которое помогает людям, не выходя из дома, отправлять запросы по насущным проблемам. Оно обеспечивает прозрачный маршрут обработки обращений, то есть вы видите, в какое время и куда поступило ваше обращение, как оно обрабатывается, к какому исполнителю попало, указываются фамилии – вы видите все этапы обработки обращения. Эта платформа существенно упрощает доступ к праву на обращение в госорганы, которое закреплено у нас в Конституции.
С момента запуска «eOtinish» были поданы сотни тысяч обращений, граждане активно ею пользуются, госорганы на большую часть сообщений, конечно, реагируют официальным ответом в обозначенный срок. Мы проводили исследование, которое показало, что среди наиболее волнующих вопросов – вопросы ЖКХ, социальной сферы, проблемы образования, здравоохранения, экологии. В ряде случаев обращения становились поводом для служебных проверок и изменений в работе госструктур или принятия каких-то новых инструкций.
Если говорить о «ePetition» – это платформа, созданная для сбора общественных инициатив. Если петиция набирает определенный порог голосов, то госорганы обязаны ее рассмотреть и публично ответить. Петицию граждане могут подать на уровне министерства, на уровне области, города либо даже на уровне района или сельского округа. Все зависит от масштаба проблемы.
Но стоит заметить, что попадание петиции для рассмотрения в госорган еще не означает положительное решение по ней, то есть это лишь возможность еще раз заявить о проблеме.
Госорган рассмотрит петицию, взвесит все «за» и «против», проведет исследование, выездные заседания, изучит международный опыт – и в конце принимается взвешенное решение. Конечно, не всегда граждане могут быть с решением согласны, но в этом и заключается смысл демократии.
Есть позитивные примеры: были петиции по экологическим вопросам, по утилизации отходов, охране зеленых зон в Алматы и в Астане, которые вызвали общественный резонанс, повлияли на решение акиматов. Вопросы образования, повышение зарплаты учителям, прозрачности ЕНТ – тоже получили отзывы на государственном уровне. Одна из известнейших петиций, которая получила рассмотрение и одобрение, это петиция за криминализацию домашнего насилия. Ее рассмотрели в прошлом году после того, как произошло трагическое событие, где участвовал бывший экс-чиновник Куандык Бишимбаев и его супруга Салтанат Нукенова. Эта петиция всколыхнула общество и власть, была проведена криминализация домашнего насилия, произошло ужесточение наказания. Была петиция о запрете азартных игр для госслужащих, она тоже получила одобрение.
Есть, конечно, и петиции, которые активно обсуждались народом, но не были поддержаны чиновниками и государством. Например, петиция по переводу времени в Казахстане горячо обсуждалась в течение года, в конце концов точку поставил Президент, так как госорган дал мотивированный ответ.
В целом, «eOtinish» и «ePetition» — это реальные шаги государства в сторону цифровой демократии и практики «слышащего государства». Они дополнительно дают гражданам механизмы прямого взаимодействия с властью, создают обратную связь, стимулируют работу госорганов, их ответственность. Конечно, эти инструменты требуют доработки, чтобы стать по-настоящему влиятельными: нужно повышать цифровую грамотность, информировать население об их возможностях, снижать пороги и упрощать процесс подачи петиции, и самое главное – укреплять доверие через реальные действия по итогам обращений, чтобы показать положительный пример, что это действительно работает. Эти сервисы уже начали играть значимую роль, но потенциал их гораздо-гораздо больше.
Принцип «Закон и Порядок» – стержень политических реформ
– В одном из выступлений глава государства отметил, что «самая высокая степень демократии – это торжество закона». Как Вы считаете, укрепило ли доверие к правовой системе и чувство защищённости граждан внедрение принципа «Закон и Порядок»?
– Что означает «Закон и Порядок» в наших реалиях в условиях казахстанских реформ? На мой взгляд, это укрепление независимости и подотчетности всей судебной системы, повышение требований к прозрачности и законности действий правоохранительных органов, принятие действенных мер против произвола и коррупции в госструктурах. Это продвижение того самого принципа, что всегда наступит неотвратимость наказания, но при соблюдении прав человека.
Здесь опять же можно выделить как позитивные тенденции, так и риски, ограничения. В Казахстане введен механизм пересмотра решений в рамках Конституционного суда – это дало гражданам дополнительную инстанцию для защиты своих прав, если они не согласны с теми или иными законами, постановлениями, любыми решениями госорганов, которые, по их мнению, нарушают их конституционные права.
В современном Казахстане существенно усилено внимание к верховенству закона при проведении следственных действий, включая применение санкций в судах, при задержаниях, в обысках, ведется активная цифровизация, в судопроизводствах довольно успешно работает «Судебный кабинет». Все записывается на видео, есть онлайн доступ к делам, что существенно способствует открытости, то есть человек может запросить видеозаписи, аудиозаписи с процессов, и ему предоставляют это по его запросу. Эти меры в принципе начали формировать у граждан ощущение большей юридической защищенности и возможности добиться справедливости.
Есть определенные вызовы, в частности, в обществе до сих пор сохраняется восприятие, что некоторые нормы закона применяются неравномерно, особенно в отношении представителей власти, крупного бизнеса и т.д. Конечно, после многолетней практики так называемого «телефонного права», когда все решалось по звонку, и определенного административного давления доверие граждан к судам и полиции остается еще осторожным. Медленно, но отношение меняется, и люди ждут не просто формальных изменений, но и примеров реальной справедливости и наказания нарушителей закона независимо от их статуса.
Такие примеры есть. Проходят громкие и открытые процессы, люди получают реальные сроки за свои правонарушения. Эту тенденцию нужно продолжать и открыто показывать, что закон в Казахстане действительно работает.
На мой взгляд, принцип «Закон и Порядок» действительно стал стержнем политических реформ, важным ориентиром для дальнейшего построения демократического государства. Он заложил основы для формирования доверия граждан к правовой системе.
